Der Gonski-Plan zur „bedarfsgerechten“ Schulfinanzierung in Australien

Teil: 1 Beschleunigte Umwandlung von Schulen in Unternehmen

Von David Cohen und Linda Tenenbaum
20. Dezember 2017

Seit seiner Veröffentlichung im Dezember 2011 steht David Gonskis 260 Seiten umfassender Bericht zur „Finanzierung des Schulwesens“ im Zentrum der Krise der öffentlichen Primar- und Sekundarschulen in Australien. Der Bericht knüpft im Wesentlichen an die Privatisierungspolitik an, mit der bereits das öffentliche Bildungssystem in den USA, Großbritannien und anderen Ländern ruiniert wurde. Er war von der vormaligen australischen Premierministerin Julia Gillard in Auftrag gegeben worden, um angeblich krasse Ungerechtigkeiten zwischen den drei australischen Bildungssystemen zu beseitigen – dem öffentlichen, dem katholischen und dem unabhängigen bzw. „unternehmerischen“ System, wobei die letzten beiden den „nichtstaatlichen“ Sektor darstellen.[1]

In Wirklichkeit hat das Gutachten das genaue Gegenteil bewirkt. Seinen eigentlichen Zweck hatte Gillard ganz zu Beginn einmal ausgesprochen, als sie versprach, dass unter Gonskis neuer „bedarfsgerechter“ Finanzierung keine Schule auch nur „einen Dollar weniger“ von der Regierung erhalten werde. Damit wollte sie die mächtige Privatschullobby beschwichtigen und ihr versichern, dass die Ausgaben der Regierung für den privaten Sektor nicht gesenkt, sondern angehoben werden sollten. Genauso würden langfristige Zusagen weiter eingehalten – unmittelbar auf Kosten des erheblich unterfinanzierten öffentlichen Schulwesens.

Gonskis neuer Finanzierungsmechanismus ist bewusst undurchsichtig und benachteiligt die öffentlichen Schulen schwerwiegend. Trotzdem gehen die Gewerkschaften, die Sozialdemokraten und die Grünen seit sechs Jahren mit der Lüge der „Bedarfsgerechtigkeit“ hausieren, indem sie lautstark Kampagnen unter dem Titel „Gebt uns Gonski!“ veranstalten. Sie wollen das neue Finanzierungssystem vor Hunderttausenden von Schülern, Lehrern und Eltern legitimieren, die den andauernden Angriffen auf das öffentliche Schulwesen bereits sehr ablehnend gegenüber stehen.

David Gonski – Synonym für Macht und Einfluss

David Gonski ist seit Langem eine zentrale Figur in den Führungsetagen des australischen Finanzkapitals und von Großunternehmen. Der Sydney Morning Herald stellte 2012 fest: „Der Name Gonski ist seit Jahrzehnten in Sydney ein Synonym für Macht und Einfluss. Viele einflussreiche Kreise der australischen Wirtschaft, in Kunst und Gesellschaft haben den südafrikanischen Einwanderer integriert. Er findet als Berater bei den reichsten Männern des Landes ein offenes Ohr, beispielsweise bei Westfield-Gründer Frank Lowry, dem kürzlich verstorbenen Kerry Parker, bei Rupert Murdoch und Kerry Stokes. Man schätzt, dass Gonski in mehr als 40 Aufsichtsräten (von Unternehmen) sitzt.“

Als Gillard ihn 2011 beauftragte, die Finanzierung des Schulwesens zu überprüfen, war Gonski gerade Vorsitzender der australischen Börse. Kurz danach wurde er zum Leiter des 100 Milliarden Dollar schweren staatlichen Vermögensfonds Australiens ernannt. Mit anderen Worten, er gehört zu den angesehensten Führungskräften aus der Elite von Unternehmen, Finanzen und Politik.

Mit der Beauftragung Gonskis – anstelle einer Person mit Erfahrung und Kenntnissen im Bildungswesen – wurde die eigentliche Absicht der sozialdemokratischen Regierung unterstrichen, die Privatisierung und Kommerzialisierung des australischen Schulsystems zu beschleunigen. Jetzt schon werden rund 30 Prozent der Grundschüler und mehr als 40 Prozent der höheren Schüler in Privatschulen unterrichtet. Und der Prozentsatz wächst ständig. Insgesamt wird über ein Drittel der australischen Schüler im Privatsektor unterrichtet, das ist einer der größten Anteile in der OECD.

Dass die privaten und religiösen Schulsparten überhaupt öffentliche Gelder erhalten, hat mit den historischen Wurzeln des australischen Schulwesens zu tun. Diese liegen in der britischen kolonialen Besiedlung im späten 18. Jahrhundert und im System der Straflager, die bis in die späten 1860er Jahre fortbestanden. Damals hing „beinahe die gesamte britische/irische Bevölkerung von staatlichen Zuwendungen ab, wobei weder die Kirche noch die Geistlichen staatsunabhängig waren“.[2]

Es entstand eine große Vielfalt an Schulen, sowohl für die Sträflinge und die Haftentlassenen als auch für die „aufstrebenden freien Siedler und für ‚exklusive‘ (nicht vorbestrafte, besser gestellte, ‚respektable‘) Familien“. Kinder der Strafgefangenen wurden als Teil der „kriminellen Klasse“ betrachtet, deren spärliche Bildung primär auf Disziplin, Ordnung und Strafen ausgerichtet war. Andere Schulen kümmerten sich besonders um verschiedene Religionsgemeinschaften, die mit Konfessionsgruppen in Großbritannien zusammenhingen. Die Existenz all diese Schulen hing in größerem oder kleinerem Umfang von öffentlichen Geldern ab.[3]

Eliteschulen entstanden erst mit der Entwicklung und Konsolidierung einer ausgeprägten herrschenden Klasse. Auch für diese gewährte die Regierung einen Zuschuss zu den privaten Elternbeiträgen. Einige, wie die Knox-Schule in Sydney, existieren noch, ungefähr anderthalb Jahrhunderte später, als eigenständige Schulen, die von Vorständen und unabhängig vom öffentlichen und katholischen Schulsystem geführt werden.

Gonskis Auftrag lautete 2011 im Wesentlichen, die fortgesetzte Ausweitung der staatlichen Förderung von Privatschulen, die seit den 1980er Jahren regelrecht explodiert war, zu rechtfertigen und zu begründen. Der ursprüngliche Anstoß war zum Teil davon ausgegangen, dass die katholischen Schulen, die traditionell von Kindern aus ärmeren Familien besucht wurden, Ende der 1960er Jahre in eine Krise gerieten. Der rasche Bevölkerungszuwachs infolge des „Babybooms“ führte dazu, dass ihre ohnehin knappen Mittel nicht ausreichten, die Flut an neuen Schülern aufzunehmen – die daher in die öffentlichen Schulden drängten. Um diese zu entlasten und einem Zusammenbruch vorzubeugen, beschloss die Regierung, die katholischen Schulen mit zusätzlichen Mitteln auszustatten.

Zwischen 2006 und 2015 wuchs die staatliche Finanzierung der öffentlichen Schulen, an denen ungefähr zwei Drittel aller Schüler unterrichtet werden, von 33 auf 40,2 Milliarden Dollar – eine Zunahme von 22 Prozent. Im selben Zeitraum erhöhte die Regierung die Zuschüsse an Privatschulen von 9 auf 12,8 Milliarden Dollar – eine Zunahme von 42 Prozent, zusätzlich zu den in diesem Sektor bereits jährlich durch Schulgebühren, Nachlässe und Spenden eingehenden Milliarden.

Gonski möchte diesen Unterschied nicht beseitigen, sondern verfestigen und vergrößern. In seinem Bericht schlussfolgert er, die Regierung solle dem privaten Sektor jährlich zusätzliche 1,25 Milliarden Dollar zuweisen. Dies wird jedoch gegenüber Lehrern, Eltern, Schülern und der breiteren Öffentlichkeit unter dem Deckmantel der „bedarfsgerechten“ Finanzierung verborgen.

Standard für die Mittelzuweisung an Schulen, landesweite Lernstandserhebungen und „bedarfsgerechte“ Finanzierung

Das Kernstück von Gonskis Bericht ist ein neuer Ansatz namens „Schooling Resource Standard“ (SRS), also ein Standard für die Mittelzuweisung an Schulen. In dem undurchsichtigen Finanzierungssystem ist dieser Schlüsselaspekt weitgehend vernebelt worden.

Klar ist, dass der SRS die Schulfinanzierung an die standardisierten Lernstandserhebungen des sog. NAPLAN (National Assessment Program—Literacy and Numeracy) bindet, d. h. an die Ergebnisse von Tests für Lesen, Schreiben und Rechnen. Durch diese Verknüpfung sollen die Ergebnisse der Lernstandserhebungen in einen Leistungsindikator (KPI) für jeden Aspekt der Schulbildung umgerechnet werden. Die Ergebnisse von Schülern, Lehrern und Schulen werden dabei an höchst eingeschränkten Kriterien gemessen: den Testergebnissen für Rechnen, Lesen und Schreiben. Diese Tests durchlaufen Schüler gegenwärtig jährlich in den Stufen 3, 5, 7 und 9. Es werden sogar Pläne ausgearbeitet, Tests zur Aussprache und zum Zahlenverständnis im ersten Schuljahr einzuführen, bei Sechsjährigen.

Die Mittelzuweisung aufgrund des SRS berechnet sich auf der Basis der Schülerzahl. Dabei gilt für alle Grundschüler und alle Sekundarschüler jeweils der gleiche Standardbetrag, egal, ob im öffentlichen, katholischen oder privaten Schulsystem. Obwohl der auf einzelne Schüler berechnete Zuschuss nicht direkt an die Eltern ausgehändigt wird, ist der SRS doch ein wesentlicher Schritt zur Einführung eines „Bildungsgutscheins“ oder „schülerbezogenen Gebührensystems“, bei dem die Eltern einen „Gutschein“ erhalten, um die Ausbildung ihrer Kinder an einer Schule ihrer Wahl zu „kaufen“. Natürlich ist eine wirkliche Wahlfreiheit nur den Wohlhabenden vorbehalten, weil sie im Unterschied zu Eltern aus der Arbeiterklasse in der Lage sind, einen gewöhnlichen Gutschein aufzustocken, um ihre Zöglinge auf die eine oder andere der vielen teuren, elitären Privatschulen zu schicken. Der extremen Rechten gefällt daran, dass ein Gutscheinsystem die öffentlichen Schulen in konkurrierende, finanziell eigenständige „Bildungsfirmen“ verwandeln würde, die im Wettbewerb um „Kunden“ d. h. um Schüler stehen.

Um den tatsächlichen Umfang der SRS-basierten Mittelzuweisung pro Schule in Dollar zu bestimmen, versicherte sich Gonski der Dienste der Allen Consulting Group, einer der größten Unternehmensberatungsfirmen Australiens. In seinem Abschlussbericht betont Gonski in bester Management-Phraseologie, dass die „Effektivität dieser Investition“ von „knappen öffentlichen Mitteln“ anhand „glaubwürdiger, und belastbarer Belege“ nachzuweisen sei. Der Schwerpunkt seines Finanzierungsverfahrens liege auf „Resultaten, Nachweisen, Leistungsfähigkeit und Rechenschaftspflicht“. Er bezog sich dabei nicht auf die Wissbegierde der Schüler, auf die Fähigkeit zu kritischem Denken, Kreativität und Humanität, oder auf deren Begeisterung für Naturwissenschaften, Mathematik, Geschichte, Sprachen oder Literatur, sondern auf die allgegenwärtigen NAPLAN-Lernstandsergebnisse.

Die Allen Consulting Group stellte sogleich einen sogenannten NAPLAN-Leistungsrichtwert auf, den jeder Schüler im Rechnen, Lesen und Schreiben erreichen sollte. Dann wählte das Consulting-Unternehmen eine Reihe von „Referenzschulen“ aus, an denen die Schüler bereits im Wesentlichen den Richtwert erfüllten. Als Grundlage dienten ihm die bereits vorliegenden NAPLAN-Lernstandsdaten, die auf der Website My School veröffentlicht sind. Die „Referenzschulen“ konnten aus einer oder allen der drei Schulformen ausgewählt werden. Die auf My School veröffentlichen Finanzdaten der Schulen wurden dann verwendet, um die Zuweisung pro Schüler gemäß SRS zu berechnen.

Im Jahr 2011 wurden die Referenzschulen unter denjenigen ausgewählt, an denen „mindestens 80 Prozent der Schüler mehr als den landesweiten Mindeststandard ihres Jahrgangs erreichten, sowohl beim Lesen als auch beim Rechnen, in allen der drei Jahre 2008 bis 2010“. An einigen der Referenzschulen hatten sogar 90 Prozent der Schüler dieses Ergebnis erreicht.

Die Methode des Gutachtens verdient schärfste Kritik:

(1) Bei Privatschulen kommt die Bundesregierung für 80 Prozent der nach dem SRS errechneten Mittelzuweisungen auf, bei öffentlichen Schulen aber nur für 20 Prozent. Die verbleibenden 80 Prozent für öffentliche Schulen und 20 Prozent für Privatschulen sollen von den Bundesstaaten und Territorien Australiens aufgebracht werden, die weit weniger Mittel bereitstellen können als die Bundesregierung. Zudem mussten diese Bundesstaaten und Territorien, die ausnahmslos unter finanziellem Druck stehen, die Zuweisungen an öffentliche Schulen in mehreren der letzten Jahre kürzen, und es gibt für sie keine Verpflichtung, diese Situation zu bereinigen.

(2) Bei der „Schulausstattung“ geht es nicht einfach um die Geldmenge, die eine Schule in einem Kalenderjahr zugewiesen bekommt, wie die Definition in Gonskis SRS-Konzept und auf der My-School-Website nahelegt. Viele elitäre Privatschulen zum Beispiel, und einige der besten öffentlichen Schulen, welche ausnahmslos auf wohlhabendere Familien ausgerichtet sind, profitieren von den privaten Stiftungsgeldern, die sie seit hundert Jahren erhalten – für die Infrastruktur, spezielle Fachkräfte, Einrichtungen, Technik, Geräte, Grundstücke und andere „Extras“. Obwohl die jährliche Finanzierung je Schüler unter Gonski nominell für alle Schüler an allen Schulen dieselbe sein mag, halten die Schulausstattungen in verarmten Arbeitervierteln doch keinem Vergleich mit denen aus den Wohngebieten der Superreichen stand. Derartige Informationen sind allerdings nicht aus den My-School-Finanzdaten ersichtlich und werden in Gonskis Finanzierungsberechnungen nicht berücksichtigt.

(3) Das Gutachten behauptet, dass die SRS-basierten Mittelzuweisungen durch weitere „Zulagen“ für Schüler mit Behinderung, aus der Gruppe der Ureinwohner, mit geringen Englischkenntnissen oder aus niederer sozialökonomischer Herkunft aufgestockt werden können. Aber es gibt keine präzisen Angaben dazu, wie diese „Zulagen“ zu berechnen oder welche Beträge tatsächlich vorgesehen sind. Laut dem Gonski-Gutachten „ist es zurzeit unmöglich, einen ungefähren Betrag für Zulagen zu nennen“, weil die notwendigen landesweiten Daten nicht vorlagen.

(4) Gonskis Finanzierungsformel ist nicht „bedarfsgerecht“. Bei der Berechnung des Standards wird zugrunde gelegt, dass die Leistungen von 80 Prozent der Schüler „über dem Mindeststandard“ liegen. Um aber dafür zu sorgen, dass die 20 Prozent der Schüler mit den niedrigsten Ergebnissen den Mindeststandard ebenfalls erreichen bzw. übertreffen, wäre für sie eine wesentlich höhere Finanzierung notwendig, als für irgendwelche sonstigen 20 Prozent der Schülerschaft. In Wirklichkeit schreibt Gonski die Leistungsschwachen einfach ab. Das aber führt in vielen Fällen dazu, dass ganze Schulen abgeschrieben werden, denn bei den am meisten Benachteiligten und ihren Lehrern, die die größten Gruppen mit schweren Lernschwächen, Problemen psychischer Belastung, des Sozialverhaltens oder mit familiären Belastungen unterrichten, sind es weit mehr als 20 Prozent der Schüler, die den Mindeststandard nicht erfüllen. Tatsächlich liegen einige der bedürftigsten Schulen bei bis zu 80 Prozent mit Schülern unter dem Mindeststandard. Diese Schulen müssten eigentlich je Schüler weit höhere Geldzuweisungen erhalten als Schulen aus der „Referenzgruppe“. Stattdessen werden sie effektiv bestraft, indem ihr benachteiligter Status und die schlechten Aussichten ihrer Schüler verstärkt werden.

(5) Das Gonski-Gutachten geht von einer sehr rückschrittlichen Vorstellung aus: Es nimmt den Status quo schulischer Bildung in Kauf. Es zielt nicht darauf ab, die enormen sozialen und bildungsmäßigen Ungleichheiten abzuschaffen, die seit mehr als anderthalb Jahrhunderten existieren und die sich besonders in den letzten 30 Jahren verschärft haben. Stattdessen geht es davon aus, dass die Vergangenheit keine Rolle spielt und dass die gegenwärtige Lage jeder Schule grundsätzlich der Ausgangspunkt ist.

(6) Bei der ursprünglichen Implementierung des „Gonski“-Plans knüpfte Gillard die Schulfinanzierung an eine Reihe von Bedingungen einschließlich der sog. „Schulverbesserungsziele“, in der Absicht, die „Nichterfüller“ unter den öffentlichen Schulen auf Zusammenlegung oder Schließung vorzubereiten, besonders in den Arbeitervierteln. Sie stellte auch jährliche „Leistungsüberprüfungen“ von Lehrern in Aussicht und drohte ihnen sogar die Entlassung an, weil sie angeblich dabei versagten, die Ergebnisse der Standardtests zu verbessern. Indirekt stellte sie damit die Einführung einer „leistungsabhängigen“ Bezahlung in Aussicht, mit der die Lehrergehälter an Testergebnisse gekoppelt würden. Mit ihrem Versagen, die seit langem währende Krise der öffentlichen Bildung zur Kenntnis zu nehmen oder gar zu bekämpfen, zieht Gonski die am meisten benachteiligten Schulen in einen Teufelskreis. Lehrer werden in die missliche Lage versetzt, bei Androhung schwerwiegender beruflicher Konsequenzen die NAPLAN-Lernstandsergebnisse anheben zu müssen. Dies schafft eine erhebliche Abschreckung, an solchen Schulen zu unterrichten. Es entsteht tendenziell höherer Lehrerwechsel, der sich als zusätzlicher Faktor schädlich auf die Testergebnisse dieser Schulen auswirkt. Das Ergebnis kann und wird zunehmend sein, dass die Zusammenlegungen und Schulschließungen stattfinden, die Gillard anfänglich schon vorausgesagt hat.

Fortsetzung folgt

Anmerkungen:

[1] Dies ist die von den Autoren Craig Campbell und Helen Proctor in der Einleitung zu ihrem Buch A History of Australian Schooling (Eine Geschichte des australischen Schulwesens) verwendete Terminologie, (Sydney, Allen und Unwin, 2014, S. XV). Sie erklären: „Wenn wir die hoch-kostspieligen ‚unabhängigen‘ Schulen behandeln, haben wir gewöhnlich den Begriff ‚unternehmerisch‘ verwendet, wie er von Sherington und seinen Mitautoren (1987) gebraucht wird, was berücksichtigt, dass diese Schulen gewöhnlich von Körperschaften des Privatrechts geleitet werden – das bedeutet, dass sie nicht Teil des bürokratischen Systems sind, welches direkt von der Regierung oder den katholischen Erziehungsbehörden betrieben wird“.

[2] Ebd., S. 10

[3] Ebd. S. 6-13

 

Siehe auch:

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[27. Oktober 2017]

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